Елена Зырянова: "Люди сначала думают, что хотят получить, а потом составляют смету. По-другому не бывает. Только в бюджете было по-другому"

- У нас всегда законодатели отвечали за бюджет. Это в порядке вещей. Во всех странах. Везде, где есть депутаты, депутаты решают эти вопросы. Потом на них и лежит ответственность. Сейчас органы исполнительной власти пытаются часть полномочий у вас позаимствовать?

- Я бы сказала, что в этой части полномочия не изменились. У нас проект бюджета вносится исполнительными органами власти, принимается Законодательным собранием, закон подписывается губернатором. Поэтому здесь все ветви власти участвуют. В том числе и контрольные - контрольно-счетная палата, она принимает участие в подготовке заключения. Процесс идёт сообща.

А вот что изменилось действительно: сегодня формирование бюджета идет по программному принципу. И полномочия по формированию программ переданы исполнительным органам власти, то есть правительству Пермского края. Это большое изменение, когда можно сказать, что законодатели потеряли часть собственных полномочий. В предыдущем периоде программы принимались в Законодательном собрании. По крайней мере, обсуждались, согласовывались. Концепция принималась постановлением Законодательного собрания. Сегодня этих полномочий законодатели лишились.

- Это федеральный закон, и ничего уже не изменить?

- Здесь ничего и не требуется менять. Потому что действительно профессионалами в отраслевом управлении являются исполнительные органы власти. Я считаю, что федеральные законодатели абсолютно правильно передали эти полномочия в исполнительную власть.

- Но вы же должны контролировать?

- Вообще, в чем суть тех изменений, которые 104 федеральный закон внес в бюджетный кодекс Российской Федерации? Помимо того, что структура бюджета примет программную форму, и все расходы будут осуществляться в рамках конкретной программы, мы должны четко осознать, что эта программа, а не просто текст какой-то. Это некоторая задача, которую ставит правительство и с помощью бюджета как инструмента, пытается достичь конечных целей. Так вот, задача законодателей сегодня несколько изменена. Мы сейчас должны отслеживать не исполнение бюджета, мы должны проконтролировать достижение конечных целей по программе. Это и есть суть той реформы, которую мы пытаемся понять и обсудить.

- Помимо расходования бюджета, вы должны следить за тем, на сколько процентов исполнена сама программа?

Елена Зырянова: "Изначально, когда мы говорили про бюджет, то основным критерием считали освоение. Мы подразумевали: если бюджет освоен, то цели и задачи решены и достигнуты. Сейчас очерёдность этих вещей меняем"

- Я бы сказала, что в первую очередь мы должны наблюдать за достижением конечных результатов. Даже если при этом бюджет не будет освоен. Я хочу сказать, что здесь можно будет достичь экономии бюджетных средств...

- Обычно сталкиваются с проблемой, что, если бюджет не израсходован, то на следующий год сумма может быть урезана по этой программе.

- Изначально, когда мы говорили про бюджет, то основным критерием считали освоение. Мы подразумевали, если бюджет освоен, то цели и задачи решены и достигнуты. Сейчас очередность этих вещей меняем. Мы говорим: сначала в рамках программы мы должны определить цель, задачи, методы, решения, а также параметры конечных результатов. Попытаться их измерить.

- Теперь не будет такого быстрого, ввпопыхах освоения бюджета в последние сроки? Чтобы потом не урезали его.

- Это не исключено. Но это связано не с методологией, не с идеологией, а уже с организационными проблемами, которые были и есть.

- На конкретном примере объяснить можете?

- Конечно. Например, есть программа развития здравоохранения в Пермском крае. Наверно, у этой программы должны быть стратегические цели и задачи. Через конечные результаты мы должны анализировать ее выполнение. Думаю, основным критерием исполнения задачи должна быть цифра здорового населения. Или количество удовлетворенных жителей, которые обратились в лечебные учреждения. Будут конкретные цифровые параметры, по которым мы с вами в конце отчетного периода сможем определить, программа достигла своих результатов или нет.

 

Елена Зырянова: "С точки зрения менеджера, управленца, могу сказать: по-другому нигде и не бывает. Только в бюджете было по-другому. А если мы возьмем с вами любое производство, бизнес, всегда люди говорят сначала, что хотят получить, а потом только составляют эту смету". 

 

Потом в рамках Законодательного собрания будет приниматься решение о финансирование программы. Бюджет и бюджетный процесс будут собой представлять решение о выделение той или иной суммы денег не реализацию той или иной программы. Когда правительство приходит к нам, приносит проект бюджета, оно предполагает на эту программу определённый объем. Допустим, 20 миллиардов рублей. Роль законодателей в том, чтобы понять: действительно ли этой суммы достаточно для достижения этих показателей, какими методами будут достигаться эти показатели, какие технологии предлагает правительство? Идет такая сверка часов, взаимопонимание между исполнительными и законодательными органами. Думаю, если программа качественно составлена, законодательное собрание затраты одобрит.

Важен следующий момент. Когда мы говорим о достижение результата, об оценке, об исполнение бюджета – это для нас новая история, которую мы должны осознать, доработать. Когда к нам приходит не министр финансов в следующем году, а председатель правительства по новому проекту закона. И рассказывает не о том, как освоен бюджет, а о том, как реализованы программы. Вот это и есть самые значимые изменения, которые мы в рамках закона о бюджетном процессе пытаемся провести. 

- На уровне детских суждений: хорошо или плохо?

- С точки зрения менеджера, управленца, могу сказать: по-другому нигде и не бывает. Только в бюджете было по-другому. А если мы возьмем с вами любое производство, бизнес, всегда люди говорят сначала, что хотят получить, а потом только составляют эту смету.  

Формирование бюджета шло снизу. У нас обычно как формировался бюджет? Мы брали все наши затраты по предыдущим периодам, независимо от того, хотим ли мы достигнуть того же результата, который был в прошлом году или нет. Мы на это не обращали внимания. Просто брали сметы затрат всех бюджетных учреждений, органов власти, других контрагентов, суммировали смету, получали бюджет. Никто не ставил задачи эффективного расходования средств. Вернее, понятие эффективности было очень расплывчатым. Ни один законодатель не понимал, на каком основании контрольно-счётная палата в том или ином случае делает вывод, что это неэффективно.

Сейчас мы четко можем сделать вывод о том, что есть. И договориться, что эффективно, а что нет. Например, 90% - это эффективно, а вот 55-60% - нет.

Давайте дадим правительству возможность!

- Это предполагает убежденность в профессионализме составителей программы. Всё это хорошо работает и классно выглядит, если люди, которые этим занимаются, всё делают правильно. Вы с этого начали: исполнительные власти большие профи в составление программ в своей отрасли...

- Абсолютно точно. Вы интуитивно поняли главное: вся собака зарыта в этом. Если программа будет формальной, тогда о повышение эффективности мы говорить не сможем.

- Сейчас я процитирую вопрос, пришедший по ICQ: «На публичных слушаниях программы по культуре и туризму, документ не произвел впечатления готовой программы. Госпожа Кочурова обещала, что программа не будет чем-то застывшим. Программа будет развиваться и меняться». Я из этого вопроса вычленил другую проблему. Далеко не всегда исполнительная власть отвечает тем требованиям, которые мы к ней предъявляем.

- Возможно. Но сейчас мы с вами из области экономики плавно перетечем в область политики. Я хочу сначала ответить, что действительно могут депутаты. Депутаты, к сожалению, сейчас ограничены в своих возможностях. Они не могут эту программу поправить, доработать, потому что это - полномочия исполнительных органов власти. Депутаты могут принять решение, финансировать или не финансировать. Потому что бюджет – это полномочия Законодательного собрания.

- Сейчас начнется самое веселое. Первое слушание, второе слушание. Третье. Между первым и вторым слушанием - проведение частных бесед. Между вторым и третьим - встреча с руководителями фракций. А затем пошли звонки с мест работы. Мы это всё проходили.

- Это же и есть диалог между гражданским обществом, властью и бизнесом. (Смеется). Что надо четко осознавать? Если составление программы - это полномочия исполнительных органов власти, то не надо пытаться контролировать эти процессы. Надо пытаться оценивать результаты. Все трудности взаимоотношений между депутатами, правительством и, может быть, даже общественными организациями в том, что многие пытаются понять: а какой технологией воспользовалось правительство?

Давайте хотя бы в рамках одного бюджетного цикла дадим правительству возможность, используя их полномочия и ответственность, определить технологии решения тех или иных задач. Давайте попытаемся, я буду призывать всех своих коллег-депутатов, чтобы они не обращали на процессные моменты внимания. Чтобы они особое внимание уделили конечным результатам. Как они описываются, как они измеряются, как мы по истечении финансового года сможем понять, достигнуты они или нет. А процессные вещи оставим за кадрам, это - дело профессионалов.

- Вы наверняка читали или знакомились с результатами исследования, посвященного обещаниям губернатора. По-моему, все депутаты Законодательного собрания с ним ознакомились. Там приводятся цифры: 13% обещаний губернатора выполнены, 33% находятся в такой-то стадии, 54% - вообще никак. Но даже не эти цифры нас интересуют.

Гораздо веселее выглядит следующая цифра: 37% обещаний губернатора не имеют под собой никаких сроков. А когда мы говорим о программах…

- Конечно, в идеале, все обещания губернатора должны быть вписаны в кукую-либо из программ. Вообще они все должны быть вписаны в закон о программе социально-экономического развития. И такой закон, как полномочия представительного органа власти, у нас принят.

Хорошо, что сейчас мы начали говорить цифрами. Очень приятно, что есть такие процентные оценки. Если бы мы на берегу с губернатором договорились об определенных результатах в виде процентного исполнения, то мы бы уже действительно по истечении года его работы могли бы сказать, эффективен губернатор или нет, эффективно правительство или нет. Перед нами сейчас такая задача и стоит.

Думаю, что 54% обещаний, которые не исполнены, не исполнены просто потому, что за такой отрезок времени их исполнить нельзя. Поэтому мы и говорим: очевидно, сроки стратегического планирования должны быть. И семилетние, и десятилетние, и даже пятнадцатилетние, потому что это - стратегия. А есть среднесрочное планирование, в рамках трехлетнего периода, на которое мы и формируем сегодня бюджет. Поэтому вы абсолютно все правильно понимаете. Все, что сейчас мы с вами сказали, должно быть формализовано. Это все должно быть положено на бумагу не берегу.

- У вас получится это сделать в четверг (день пленарного заседания краевого парламента – прим.ред.)?

- В четверг мы это не планируем. В четверг мы говорим о законе, о бюджетном процессе. Правила игры. А вот сама игра будет идти до конца года. И, надеюсь, что в декабре мы примем именно тот бюджет, о котором рассуждаем сейчас в рамках программы.

Нам надо «осознать идеологию»

- Мы проговорили процедурные моменты подробно, разобрались. Если снова уходим в сферу денежных взаимоотношений, экономики, то неизбежно возникают проблемы, как то: надвигающийся кризис, о котором не говорит только ленивый. Дефицит, о котором не говорит только ленивый. Бюджетные проблемы, которые нужно решать за счет каких-то заемных средств... Как здесь будут решаться проблемы вами и вашими коллегами.

- Изменения в законе о бюджетном процессе как раз посвящены повышению финансовой устойчивости бюджета Пермского края. Те новации, которые нам предлагает законопроект, как раз позволяют позаботиться о том, чтобы не увеличивать дефицит, ограничить объем заемных ресурсов. Потому что в закон внесены ограничения, объем заемных ресурсов сокращается до 50% от доходной части, по сравнению со 100%, которые разрешены бюджетным кодексом. Это первое.

Во-вторых, в краевом законе мы предлагаем ограничить возможность повышения дефицита между первым и вторым чтением при рассмотрении бюджета. Если закон внесен в первом чтении и имеет дефицит, то какие бы поправки не поступали к нему, во втором чтении дефицит должен остаться константой. Это способствует тому, чтобы не разбалансировать бюджет. Потому что сегодня мы находимся на предельном дефиците. Это некоторый режим экономии, который нам придется, очевидно, в ближайшее время соблюдать.

И еще один принципиальный вопрос, который мы должны закрепить законом - это тот объем расходов, который мы хотели бы видеть в форме программ. Сегодня среди поправок в закон о бюджетном процессе есть такая поправка, которая предлагает до 90% бюджета формировать в виде программных обязательств. Это говорит о том, что эффективность бюджета практически максимальна. Вот такие принципы в тяжелые времена позволят Пермскому краю остаться на плаву. И сохранить все свои обязательства перед населением.

- Каким образом будет реализовываться бюджетный процесс на практике? Как вы себе видите, после всех баталий по поправкам, по принятию, по утверждению бюджета, идеальный процесс реализации бюджета? Пункт первый: правительство должно доработать программы.

- Должно успеть.

- К декабрю…

-Нет, не к декабрю. По срокам, вообще, 1 октября они должны внести проект бюджета вместе со всеми прилагающимися программами.

Елена Зырянова: "Первый года - переходный период. Нам в первый год важно все-таки эту идеологию осознать. Надо немножко у себя поменять представление о том, что такое бюджет. Даже, если первый блин будет комом, главное, чтобы эту дорогу мы осилили в трёхлетнем периоде".

- Все должно быть к 1 октября? Это невозможно!

- (Вздыхает) Мы же говорим об идеальных условиях. Но так как в октябре мы принимаем проект бюджета, то будем рассматривать в первом чтении на октябрьском заседании Законодательного собрания, а принимать будем в декабре. Во втором чтении. Поэтому есть еще у правительства небольшой лаг времени, чтобы усовершенствовать эти программы.

- У меня есть друзья из «СП-Медиа». К ним когда в офис заходишь, видишь картонку на стене, там написано «Арт-объект». Такое ощущение, что в проекте бюджета, который будет предлагать правительство, будет много таких картонок с надписью «Программа».

- Коллеги, ирония здесь может быть и неуместна. Я хочу сказать, что первый год - это переходный период. Были очень сжатые сроки для того, чтобы сформировать такие программные основания для бюджета. Я не думаю, что мы будем придираться. Нам в первый год важно все-таки эту идеологию осознать. Надо немножко у себя поменять представление о том, что такое бюджет. Даже, если первый блин будет комом, главное, чтобы эту дорогу мы осилили в трёхлетнем периоде. На 2015 год, думаю, уже и программы будут, и корректировка программ будет вестись с учетом всех процедур, которые вы озвучили. Поэтому, я не теряю оптимизма.

- То есть, вам  сначала надо попробовать? Для понимания того, как это будет в дальнейшем.

- Переходный период, одним словом.

Правительство хочет свободы 

- Давайте сейчас про люфт в 15% от стоимости инвестобъектов. Дело в том, что у нас некоторые депутаты уже назвали этот люфт, предлагаемый губернатором, «разгильдяйством для правительства». Расскажите подробней.

- Расскажу. Но я не могу здесь быть объективной. Потому что я являюсь автором 70-й альтернативной поправки. Есть 10-я поправка, которая была в последний момент уточнена губернатором, а есть 70-я поправка, альтернативная, которая внесена группой депутатов с моим участием. Разница в том, что поправка губернатора предлагает оставить за правительством финансовый люфт в размере 15%, который правительство будет использовать для оперативного внесения изменений в перечень инвестиционных объектов.

- А люфт от чего?

- Люфт от инвестиционной программы. Если программа сегодня 1 миллиард 700 миллионов, то 15% этой суммы - это полномочия правительства, которые они не утверждают в Законодательном собрании. Поправка депутатов говорит о том, что все изменения, которые коснуться перечня инвестиционных объектов, должны быть проведены через Законодательное собрание. Сегодня идут дискуссии, дебаты по поводу этих формулировок. У каждого есть свое мнение.

Надо говорить о том, что 15% - это все-таки 300 миллионов. А для каждого депутата, который представляет территорию, особенно для депутатов, которые избраны по одномандатному округу, эта сумма достаточно значима. По любой программе, будь то здравоохранение, образование, социальное развитие. В рамках этой суммы могут быть произведены перенос расходов, допустим, с объекта в округе депутатском без ведома депутатского корпуса.

Елена Зырянова: "Правительство хочет свободы действий, свободы в принятие управленческих решений. И это можно понять и объяснить. Это здоровая борьба".

- То есть, правительство хочет себе кошелек на «черный день»?

- Нет. Правительство хочет свободы действий. Минуточку. Это не кошелек на черный день. Это некоторая свобода в принятие управленческих решений. И это можно понять и объяснить. Это здоровая борьба. Правительство абсолютно обоснованно просит такую свободу действий, объясняя это оперативностью принятия управленческих решений.

- В данном случае они имеют право просить денег на какие-то оперативные, неотложные нужды…

- Не денег, а возможности самостоятельного перераспределения денежных средств.

Но депутаты, я думаю, все-таки заинтересованы в том, чтобы эти решения принимались с ведома депутатского корпуса.

- То есть, нельзя заморозить строительство поликлиники и доделать набережную.

- Если депутат от округа не уведомлен и не принял этого решения в установленном законом порядке. Вот это - действительно борьба за полномочия. Это та ситуация, когда можно и так, и так. Все зависит от того, как мы договоримся.

- Обычный, сторонний человек, который наблюдает за диалогом между чиновниками и депутатами, он просто должен определиться для себя, кому он будет больше доверять?

- Человек сторонний, все-таки, наверное, не избирает правительство, он избирает депутата по своему округу. Поэтому ответственность депутата перед простым человеком, живущим на той или иной территории, выше, чем у правительства. Правительство – это коллегиальный орган, оно все свои решения принимает большинством. Это такое, немножко даже, обезличенное большинство. А вот депутат у нас имеет фамилию, имя и отчество. Он ведет прием по личным вопросам. Он публичная политическая фигура. Он несет ответственность за свои предвыборные обещания.

- Это под каким углом посмотреть... Потому что для огромного количества людей, не ходивших на выборы, депутат - это обезличенная фигура, которую кто-то, где-то, куда-то выбрал, особенно, если речь идет о партийных списках. А вот правительство – это конкретные ребята, которых назначил наш губернатор, которого назначил сам президент. Это тоже вопрос выбора, на чьей вы стороне и кому вы будете доверять. Мы говорили о программном подходе и компетенциях исполнительной власти. Если говорить о том, что они компетентны - это классно. А если нет?

- Тогда надо актуализировать их ответственность. Если будет актуализирована их ответственность, тогда им придется стать компетентными.

- Либо уходить.

- Я это и имею в виду. Это и есть ответственность.

- А вопрос об актуализации ответственности правительства, так или иначе, в том или ином ракурсе будет когда-нибудь подниматься на заседании Законодательного собрания?

- Думаю, что будет. В разработке будет находиться закон о парламентском контроле. Думаю, что в тот закон обязательно надо будет сформулировать условия, при которых правительство будет вынуждено сложить свои полномочия. Сегодня это решение чаще всего принимается губернаторами. Вы были свидетелями того, как предыдущее правительство несколько раз распускалось по разным причинам. Я думаю, что это были не экономические причины. Я буду настаивать на том, чтобы эта ответственность - а роспуск правительства - это самая большая ответственность, которая может быть в этом соотношении – должна быть четко привязана к экономическим результатам работы правительства.

План - результат - вывод

- Подытожим. Идеальная картинка бюджетного года выглядит следующим образом: правительство разрабатывает программу с помощью профессионалов, счетоводов и так далее. Доносит эту программу до депутатов, объясняет важность. Депутаты утверждают программу, выделяя под нее деньги, запрашивают реперные точки, договариваются о правилах игры.

- И о конечных результатах.

- По итогам исполнения этой программы, либо правительство остается на своем месте…

- Получает премию, лавры, продолжает славно работать.

- Либо правительство не остается на своем месте.

- Ну, пока таких правил игры нет. Но я думаю, что логично их формировать.